21 marca 2014 roku przyjęto uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych, która jest wynikiem ustaleń, jakie poczyniono podczas styczniowej sesji Rady Miejskiej w Opocznie, w czasie której głosowano nad wnioskiem dotyczącym przeprowadzenia analizy ekonomicznej podziału gminy Opoczno na gminę miejską i wiejską oraz późniejszych konsultacji społecznych z mieszkańcami. Jak się wówczas okazało, lokalne prawo nie przewidywało możliwości przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Największe wątpliwości budził § 8 Uchwały, a w szczególności ustęp 1 uchwały, który w przypadku podziału lub połączenia gminy z inną gminą przewidywał przeprowadzenie konsultacji w trybie referendum.

Jednocześnie ust. 3 paragrafu zakładał, iż w konsultacje przeprowadzone w ten sposób miałyby charakter wiążący, uprawniając przy tym Radę do zaniechania dalszych czynności w przypadku braku wyniku rozstrzygającego (np. zbyt mała frekwencja).

O niezgodności paragrafu z prawem może świadczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2001 roku, II SAB/Kr 117/01, w którym stwierdzono: „O podziale gminy rozstrzyga Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po uprzednich konsultacjach z mieszkańcami (…)”.

Zgodnie z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsultacje społeczne i referendum to dwie odrębne instytucje prawa, których nie powinno się utożsamiać, ani stosować się zamiennie, ponieważ niosą za sobą inne skutki prawne. Uchwała o konsultacjach nie powinna więc zawierać zapisu dotyczącego referendum, którego zastosowanie reguluje ustawa, będąca aktem prawnym ważniejszym, aniżeli uchwała gminna.

Dwie istotne definicje:

Referendum lokalne – wyrażenie przez członków wspólnoty samorządowej w drodze głosowania swojej woli co do sposobu rozstrzygania sprawy jej dotyczącej. Referendum lokalne jest podstawową instytucją demokracji bezpośredniej. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określają przepisy ustawowe.

Konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz (każdego szczebla: od lokalnych po centralne) przedstawiają obywatelom swoje plany dotyczące np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalania nowych), inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli. Konsultacje nie ograniczają się jednak tylko do przedstawienia tych planów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji.

Konsultacje społeczne zapewniają mieszkańcom udział w procesie decyzyjnym. Nie mają charakteru wiążącego dla organów gminy, ale ich zaniechanie może skutkować nieważnością podjętych decyzji.

Konsultacje społeczne są jednym ze sposobów uspołecznienia procesu podejmowania ważnych dla mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego decyzji. Jak wynika z art. 5a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), przeprowadza się je w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy.
Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych nie zostały określone przepisami ustawowymi. Ustęp 2 art. 5a Ustawy o Samorządzie Gminnym stanowi bowiem, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała jej organu stanowiącego, czyli rady.

Konsultacje społeczne mogą być traktowane jako alternatywa dla referendum gminnego. Podstawową różnicą pomiędzy referendum a konsultacjami jest to, że wynik referendum może mieć w określonych sytuacjach charakter wiążący. Konsultacje natomiast zawsze mają charakter opiniodawczy. Rodzi to określone konsekwencje, na które zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jako przykład podać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2001 r. (II SA 2817/00), w którym czytamy, że po to, aby było możliwe realizowanie z wiążącym skutkiem dla sprawy rozstrzygnięcie dokonane przez mieszkańców w drodze referendum gminnego, musi się ona mieścić w zakresie zadań i kompetencji gminy.

Przyjęcie odmiennego założenia musiałoby prowadzić do naruszenia właściwości organów skutkującej nieważnością samego aktu i skutków referendum. W wyniku konsultacji uzewnętrznia się natomiast opinia (życzenia, oczekiwania) mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu.

Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji normuje więc rada gminy, podejmując w tej sprawie uchwałę. Może to zrobić w akcie ogólnym, który znajdzie zastosowanie do wszelkich konsultacji organizowanych na terenie gminy. Może stosowne postanowienia zapisać również w statucie. Ustawodawca nie określił jednak obowiązku wydawania takiego aktu.

Oznacza to, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych mogą być określane odrębnie (indywidualnie) dla każdej sprawy. To ostatnie rozwiązanie może być korzystniejsze z tego powodu, że pozwala uwzględnić specyfikę konsultowanego problemu lub inne szczególne okoliczności sprawy

Ponadto, jak przewiduje ustawa, w przypadku tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic, nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic, ustalenia i zmiany nazw gmin oraz siedzib ich władz, konsultacje są obligatoryjne.

Jeżeli przeprowadzenie konsultacji jest obligatoryjne, to pominięcie tego elementu w podejmowaniu rozstrzygnięcia przez lokalne władze skutkuje nieważnością uchwały rady czy zarządzenia wójta.

Podczas prezentacji projektu uchwały, Sekretarz Gminy, Kazimierz Kożuchowski, zaproponował również autopoprawki. Dość istotną autopoprawką była zmiana brzmienia § 12. Pierwotnie brzmiał on następująco:
"W konsultacjach mają prawo brać udział mieszkańcy Gminy Opoczno ujęci w rejestrze wyborców oraz osoby zrzeszone w działających na terenie Gminy organizacjach politycznych, naukowych, sportowych, społecznych i zawodowych."

Autopoprawka dotyczyła wykreślenia zapisu „oraz osoby zrzeszone w działających na terenie Gminy organizacjach politycznych, naukowych , sportowych , społecznych i zawodowych.”, którą uzasadnił tym, iż w tego typu organizacjach zrzeszeni są nie tylko mieszkańcy gminy.

http://www.youtube.com/watch?v=NK3cdgeEQq8

Inna ważna autopoprawka dotyczyła § 8 ust. 3, brzmiącego:
"W przypadku, gdy referendum nie zakończy się wynikiem rozstrzygającym, jego rezultaty traktuje się jako przeprowadzone konsultacje zobowiązujące Radę Miejską do zaniechania wniosku o podział lub połączenie Gminy". z którego wykreślono fragment zdania „zobowiązujące Radę Miejską do zaniechania wniosku o podział lub połączenie Gminy.”, uznając je za zbyt daleko idące stwierdzenie.

Poprawka wynikała z analizy prawnej dokonanej na dzień przed sesją, która poddała w wątpliwość zapis ustępu. Jak czytam w analizie:
„Konsekwencją skonstruowania dwóch kolejnych sprzecznych z prawem przepisów jest §8 ust. 3, który zamyka sprawę konsultacji stwierdzając, że referendum nie zakończone wynikiem rozstrzygającym traktuje się jako przeprowadzone konsultacje zobowiązujące Radę Miejską do zaniechania wniosku o podział lub połączenie gminy. Użycie zwrotu „traktuje się” świadczy o jawnej manipulacji dwoma odrębnymi instytucjami, jakimi są referendum i konsultacje. Na poziomie prawa uchwalanego przez Radę Miejską jest to absolutnie niedopuszczalne.”

http://www.youtube.com/watch?v=I_jQdcJzRE0

Ze względu na wątpliwości wobec zgodności treści uchwały z prawem, pojawiły się wnioski o zdjęcie punktu z porządku obrad i przesunięcia go na kolejną sesję w celu dopracowania. 

http://www.youtube.com/watch?v=ijd6GVp3isA

http://www.youtube.com/watch?v=22MsxE2oE9o

Podczas głosowania nad wnioskiem, głos oddało dwunastu radnych (8 za, 4 przeciw). Przewodniczący po głosowaniu stwierdził jednak brak bezwzględnej większości ustawowego składu Rady, która wymagana jest w takich przypadkach. Po konsultacji prawnej ogłosił, że punkt nie został zniesiony, po czym ogłosił przerwę techniczną.

Po przerwie radny Rafał Kądziela złożył ponowny wniosek o przeniesienie punktu na kolejną sesję, motywując to brakiem kworum podczas poprzedniego głosowania. Usłyszał, że taki wniosek był głosowany przed przerwą i nie został zaakceptowany przez radę.

http://www.youtube.com/watch?v=aV6L0RYtPJg

W związku z tym, iż istnieją duże wątpliwości wobec zapisów uchwały, ponieważ częściowo regulują one kwestie zdefiniowane przez ustawę, bardzo prawdopodobnym jest, iż kolejnym etapem w sprawie będzie rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, który zadecyduje o zgodności uchwały z prawem.